Типология недостатков бюджетного планирования

Перепост из живого журнала denis-galitsky.

В рамках НСП решил провести некоторое обобщение возможных претензий к бюджету, чтобы начать формировать общие походы. Буду рад добавлениям, замечаниям и критике.

Описание типичных недостатков призвано обеспечить общие подходы к оценке бюджетных решений. Без согласованного понимания «что такое хорошо и что такое плохо» в бюджете невозможно его обсуждать.

1. Возложение на бюджет несвойственных ему функций

С советских времён наше общество получило очень сильные патерналистские настроения, когда от муниципалитета ожидают решения всех проблем. Эти настроения постепенно проходят, но этот процесс не может быть быстрым, так как связан с кардинальной ломкой мировоззрения. В этой связи очень опасным является потакание иждивенческим настроениям и возложение на бюджет тех обязанностей, которые он не выполнял и не должен выполнять. Население моментально привыкнет к тому, что за счёт бюджета должно что-то делаться, поэтому возврат к нормальному состоянию и отказ от бюджетного финансирования будет тяжёлым и болезненным.

Тем более бюджет не должен брать на себя финансирование мероприятий, которые по своей природе должны опираться на индивидуальную мотивацию. Например, бюджет не может заставить человека вести правильный образ жизни, он может только способствовать просвещению и создавать необходимые условия (рыночное предложение).

Пример:
Программа ремонта фасадов домов за счёт бюджета прямо противоречит гражданскому законодательству, которое возлагает на собственников бремя содержания их имущества. Будучи запущена, она приведёт к сильной поддержке по мотиву «им отремонтировали, а мы чем хуже?».

2. Инвестиционные вложения, без соотнесения с текущими расходами

Муниципалитет в отличие от других субъектов хозяйствования не всегда может ликвидировать объекты, которые ему не под силу содержать. Это происходит как по объективным причинам (муниципальные объекты связаны со специфическими функциями муниципалитета), так и по субъективным / политическим (население не готово отказаться от ставшего привычным).

По этой причине создание новых объектов должно рассматриваться с точки зрения их влияния на величину текущих расходов, оценки посильности для бюджета возросших расходов на содержание.

Если опыт предыдущих лет показывает, что муниципалитет не в состоянии содержать в нормативном состоянии сеть каких-то учреждений, то увеличение сети должно как минимум сопровождаться тщательным обоснованием возможности содержания возросшей сети. Это обязательно должно делаться, если аналогичные услуги предлагаются на рыночных условиях или нет обязательного норматива обеспеченности, т. е. Увеличение сети не является вынужденным шагом.

Пример:
Покупка новых трамваев при существующих больших бюджетных дотациях на функционирование электротранспорта, строительство новых спортивных сооружений при наличии большого количества сооружений в ненадлежащем состоянии увеличат текущие расходы, хотя уже сейчас бюджет фактически не справляется с их объёмом (нормативное состояние не обеспечивается текущими расходами).

3. Неформализованные процедуры при дефиците финансирования

Распределение средств бюджета оценивается населением с точки зрения справедливости. Такая оценка не может быть формализована, однако могут быть описаны критерии низкой оценки.

С одной стороны, существуют универсальные услуги, которые должны всем оказываться одинаково и за одинаковую плату. На уровне государства ярким примером такой услуги является почтовая связь, обеспечивающая доставку письма по одной цене хоть на соседнюю улицу, хоть на Колыму. Среди полномочий муниципалитета, универсальность которых закреплена законом — дошкольное и школьное образование.

С другой стороны, дифференциация расходов в зависимости от различных условий также может являться справедливой. Например, благоустройство в более плотно населённых районах очевидно должно быть более качественным, так как жители этих районов платят больше налогов на единицу благоустраиваемой территории.

Если законодательного закрепления универсальной услуги нет, а финансовые и другие ограничения не может оказать её всем желающим, то распределение такой услуги в условиях дефицита вызывает неудовольствие населения. Низкая оценка справедливости такого процесса неизбежна, если нет четким и понятных критериев.

Любое финансирование, которое не решает проблему во всём городе должно производиться путём применения одних и тех же процедур на протяжении ряда лет, позволяющих постепенно и в предсказуемом порядке решать проблему во всех территориях.

Пример:
Программа «Светлый город», чтобы не восприниматься пермяками как волюнтаристская, используемая для повышения популярности отдельных должностных лиц, должна содержать стандарты освещения в зависимости от плотности населения и характера застройки микрорайона, а также процедуру определения очерёдности работ с разных микрорайонах, основанную на объективных показателях (достигнутый, нормативный уровень, плотность населения и т. п.)

4. Непроверенные нормативы

Так как формирование каждого последующего бюджета происходит на основании предыдущего простым внесением изменений в отдельные статьи текущих расходов, то с течение времени утрачивается связь этих сумм с реальной потребностью в финансировании.

При планировании разовых расходов (инвестиционные, целевые программы) составляется калькуляция, т. е. перечень затрат с натуральными показателями (тонны, кв.метры, штуки и пр.) и производится расчёт по текущим ценам.

Текущие затраты никогда не калькулируются вновь при составлении бюджета, поэтому утверждение, что такие-то учреждения профинансированы на 100% на самом деле ничего не означают, так как эти 100% могут рассчитываться от показателей прошлых лет. Если 10 лет назад финансирование было урезано на 20%, то «100% финансирование» на самом деле означает «20% дефицит как и в прошлые годы». Возмоджна и обратная ситуация, когда выделяется излишнее финансирование, например, в результате снижения рыночных цен.

Текущие затраты должны регулярно, хотя бы раз в несколько лет не проверяются составлением калькуляций. Только в этом случае оценки достаточности финансирования можгут быть признаны достоверными.

Пример:
Подушевое финансирование школ в Перми было рассчитано по бюджету 2010 года, а не путём расчёта затрат на обучение 1 ученика.

5. Бюджетные выплаты не по критерию нуждаемости

Бюджет по своей природе является или способом создания общих благ (дорожная инфраструктура, сохранение культурного наследия и пр.), или средством поддержания приемлемого социального устройства путём перераспределения собранных налогов в пользу нуждающихся. Эти две функции требуют объединения ресурсов общества через сбор налогов и его дальнейшее распределение.

Если получателем благ из бюджета становится практически всё население (группа населения), то утрачивается сам смысл консолидации ресурсов: можно просто понизить налоги, что приведёт к очень похожему результату, но при этом эффективность в целом возрастёт за счёт того, что не будут расходоваться средства на сбор налогов и администрирование выплат.

По этой причине все выплаты гражданам их бюджета должны осуществляться по очень чётким критериям, выделяющим действительно нуждающихся, а не просто социальные группы.

Пример:
Программа «Мамин выбор» предусматривает выплаты всем родителям, хотя их потребность в детском саду совершенно различна: от тех, у которых в Перми нет даже дальних родственников, поэтому некому посидеть с ребёнком, до тех, кто вообще не собирался отдавать ребёнка в детский сад, потому что готов доверить своё чадо только бабушке с дедушкой.

6. Финансирование инноваций без проверки их эффективности

Городское хозяйство достаточно консервативная область и в этом есть определённый смысл. Это позволяет гарантировать, что при существующем объёме затрат в следующем году будут достигнуты аналогичные результаты. Такая стабильность расходов позволяет прогнозировать бюджет.

Любые инновации в городских технологиях несут некоторую долю неопределённости, что создаёт существенные риски в случае массированного перехода на них. Любая инновация должна проходить опробование, чтобы результаты её внедрения были предсказуемы.

В коммерческом секторе и в домохозяйствах никогда не происходит массовый переход на новые технологии просто потому, что субъектов много и они по естественным причинам не принимают решение синхронно. Поэтому разные технологии конкурируют друг с другом и их смена происходит постепенно. В муниципалитете резкий переход возможен в силу того, что есть монопольный центр принятия решений.

Любые инновации в городском хозяйстве должны проходить пилотное внедрение, должны всесторонне и на практике оцениваться все варианты технологий и только после этого приниматься решения о финансировании масштабного внедрения.

Пример:
«вертикальное озеленение» в виде развешанных на столбах кашпо и расставленных на газонах конструкциях было массово внедрено без оценки эффективности и оправданности такого способа, который требует ежегодных затрат (посадка растений), постоянного ухода (полив) и не особо сильно влияет на вид города. При выделении денег не оценивались альтернативные, более дешёвые и долговечные способы озеленения и украшения города.

7. Финансирование в интересах узкой группы выгодоприобретателей

Бюджет не должен расходоваться в интересах узкой группы выгодоприобретателей, так как это общие средства и они должны быть направлены на достижение общих благ. Исключением является финансирование в интересах узкой ущемлённой группы, например, инвалидов в целях выравнивания возможностей это соответствует перераспределительной функции бюджета.

Однако возможно достижение косвенной общественной выгоды выгоды от удовлетворения за счёт бюджета частных интересов, например, поддержка малого бизнеса приводит к росту конкуренции и улучшению качества товаров и услуг, увеличению налоговых сборов.

Любое финансирование частных потребностей за счёт бюджета и размер таких трат должны всегда оцениваться по наличию общественной пользы, оправдывающей такое неравномерное распределение.

Пример:
Финансирование музыкальных школ в Перми непропорционально велико по сравнению с финансированием технического творчества детей, которое напрямую влияет на будущее благосостояние города как промышленного центра.

8. Разнонаправленное стимулирование через бюджет и правовые нормы

Бюджетные расходы оказывают стимулирующее воздействие как на экономику, так и на население. В идеале законодательство и бюджет должны действовать в одном направлении, однако иногда стимулы оказываются разнонаправленными.