Государственно-частное партнёрство

Юлия Хлобыст: 15.08 на часах. Здравствуйте, уважаемые радиослушатели. В эфире у нас традиционная программа «Бизнес-ланч». У микрофонов – Юлия Хлобыст и Андрей Поляков.

Андрей Поляков: Здравствуйте.

Ю.Х.: Сегодня мы вновь разговариваем о бизнесе, и предлагаем поговорить о схеме государственно-частного партнёрства. Поможет нам разобраться в этом отношении наш гость, представитель Пермской торгово-промышленной палаты, Максим Дъяков. Он же член рабочей группы по государственно-частному партнёрству. Здравствуйте, Максим.

Максим Дъяков: Добрый день.

Ю.Х.: Что такое это так называемое ГЧП? Первое упоминание о нём появилось в 1999 году, но на сегодняшний день существует некая коллизия в том, что формально в законодательстве федеральном термин ГЧП нигде не прописан, есть упоминание о том, что существуют взаимоотношения. Давайте, всё-таки с терминами разберёмся, что же такое государственное частное партнёрство.

М.Д.:Если говорить про происхождение терминов, то скорее всего наиболее близкое объяснение, это калька с английского. На Западе давно существует термин public-private partnership, то есть публично частное партнёрство. И вот у нас не мудрствуя, лукаво перевели, поменяв последовательность, то есть иногда употребляется термин частно-государственное партнёрство, тем самым появилась некая совокупность экономических отношений, которую принято называть государственное частное партнёрство.

А.П.: Прежде чем дальше двинуться я думаю, нужно немного разобраться с сутью, с терминами разобрались, в чём суть этого явления, что это такое и простым понятным языком для радиослушателей, для простого обывателя, мы должны объяснить, собственно говоря, куда мы идём в этом проекте?

М.Д.: Можно разделить понятия ГЧП на два, есть понятие ГЧП в широком смысле этого слова, это взаимодействие бизнеса и государства в широком спектре взаимоотношений: в политике, искусстве, экономике. Если мы будем говорить про экономическую составляющую, то ГЧП можно охарактеризовать несколькими признаками, по которым можно отличить относится ли эти отношения к государственно-частному партнёрству или нет. В первую очередь всегда должно быть две стороны: государство и бизнес. Во-вторых, риски в проектах разделяются равномерно между обоими участниками. В-третьих, взаимоотношения должны носить оформленный юридически характер. Как оформлять – отдельный вопрос. Существует несколько моделей, по которым нужно идти и необязательно это концессия, которая на слуху достаточно давно. Ещё, что хотелось бы отметить, что при государственно-частном партнёрстве может идти финансирование обеими сторонами, точно так же равноправными.

А.П.: Мне кажется, что сейчас у многих радиослушателей может возникнуть вопрос и вполне возможно, что возник. Не является ли вот этой моделью то, о чём мы только что сейчас сказали, обычное участие компании, частного капитала в обычных конкурсах по размещению муниципального заказа, условно говоря. Эти отношения и так существуют.

Ю.Х.: Да, они есть сегодня.

А.П.: Пока мы назвали все признаки вот этого, правда?

М.Д.: Я не упомянул самый главный признак, что взаимодействие должно осуществляться в социально значимых областях, то есть сюда относится сфера, которую государство должно гарантировать своему населению, это сфера образования, здравоохранения, развития инфраструктуры. Основной принцип ГЧП - это именно социальная направленность проектов.

А.П.: Теперь яснее. Можем мы назвать хотя бы один пример уже работающих проектов?

М.Д.: Если мы будем говорить про Пермский край, то самый яркий пример, наверное, будет Новогор-Прикамье, которая с 2006 года взяла в аренду инфраструктуру коммунальную, а это наиболее распространённый пример государственно-частного партнёрства не только в России, но и в мире, и уже на протяжении получается более 5 лет эксплуатирует систему. Договорные отношение возможно идут не совсем по схеме, которую предусматривает ГЧП, то есть ещё не применилась в данном случае. Но тем не менее, это пример, который все знают и который все могут оценить, как происходит взаимодействие власти и бизнеса.

Ю.Х.: Вы сказали, что самый главный отличительный принцип государственно-частного партнёрства – это участие государства и бизнеса в социально значимых проектах. Хорошо. Но вот смотрите какая ситуация получается. У нас сегодня бизнес зачастую старается дистанцироваться от каких-то государственных инициатив, государственных бюджетов. Говорят о том, что ой, ну это так всё долго и муторно, это всё припоны какие-то, непонятно совершенно с законодательством. То есть вы хотите с помощью ГЧП переломить ситуацию? Если да, то как?

М.Д.: Ну вот, наверное, вы абсолютно правы, что на сегодняшний день бизнес неохотно идёт в сферы, поскольку социально инфраструктурные проекты, это проекты, требующие длинных денег, это проекты, реализующиеся на средней или долгосрочной перспективе. Соответственно, любой нормальный инвестор, приходя в подобную сферу, смотрит на в первую очередь экономическую целесообразность, во вторую – на гарантии, на отсутствие рисков. Цель ГЧП – минимизировать риски бизнеса, предложить бизнесу модель, при котором он сможет снимать перспективу в данном проекте.

А.П.: То есть я правильно понимаю, что это больше имеет научно-практический такой оттенок, нежели законодательный и практический с точки зрения бизнеса?

М.Д.: Нет. Я бы не сказал. Для нас возможно, для России эта тема достаточно нова, на Западе де она развивается уже 20 лет и модели все, по которым осуществляется взаимодействие, прописаны. Наработан большой базис именно законодательный, который можно либо транслировать, либо использовать при создании своего. Поэтому от науки скорее здесь, я бы сказал всё-таки, что это прикладная модель.

Ю.Х.: То есть значит на самом высоком государственном уровне будут вносится какие-то изменения в законодательство, чтобы, как вы говорите, мы достигли той цели, когда бизнес приходит, когда не видит рисков, когда есть долгосрочные отношения, и в самых разных кодексах всё заточено под эту самую модель?

М.Д.: Вы абсолютно правильно начали с того, что упомянули некую предысторию о том, что в 1999 году впервые появилось упоминание ГЧП. На сегодняшний день существует некая коллизия в том, что формально в законодательстве федеральном термин ГЧП нигде не прописан, есть упоминание о том, что существуют взаимоотношения, что некоторые организации такие, как Банк развития действуют во исполнение принципа ГЧП, но отдельного понятия, закреплённого в каком-либо кодексе или отдельном законе у ГЧП нет. Поэтому на сегодняшний день путь, по которому пошла наша страна, это создание региональных законов. Каждый регион в силу своего видения, в силу своего понимания…

А.П.: И в силу своей специфики, наверное, да?

М.Д.: В силу скорее цели, которые преследует, он делает свой закон с прописанием своих правил игры в плане ГЧП, и уже действует в рамках этого. На сегодняшний день уже 48 законов приняты…

А.П.: Именно законов? То есть это уже не законопроекты, а принятые законы.

М.Д.: Да.

А.П.: Потому что пока это больше напоминало такой файер-плей, когда все понимали, что нужно так, как в спорте, но официально прописанного ничего нет.

Ю.Х.: Продолжаем разбираться, что же такое это государственно-частное партнёрство, с чем его едят и по которому в законодательстве у нас терминология даже не прописана, но 48 регионов встали и пошли…

А.П.: Но в регионах на самом деле есть.

Ю.Х.: У меня в связи с этим вопрос, даже не столько по нашим рискам. Может быть мы идём опять по неправильному пути? Вы говорите, что на федеральном уровне не прописано точно законодательство…

А.П.: Основополагающих вещей.

Ю.Х.: Да. Регионы опять начали разрабатывать, мы стремимся тоже быть впереди планеты всей вместе с 48 регионами, не получится ли так, что мы бежим навстречу паровозу?

М.Д.: Здесь на федеральном уровне нет единого понимания, как должна складываться ситуация. Часть экспертов считает, что достаточно развивать отдельные виды государственно-частного партнёрства, то есть прописывать более детально концессию, более детально прописать в 94 законе, касательно государственно-частного партнёрства. Это будет достаточно для того, чтобы появилась фиктивность в процессе. Другие эксперты говорят, что всё-таки нужны единые правила игры, и я скорее соглашусь с ними, поскольку всё-таки должно быть единое понятие, даже если мы посмотрим на законы, которые существуют в разных регионах, как я уже говорил, что везде пишут по-разному. В Томской области цель создания ГЧП исключительно инновации понимают под этим. У нас в Пермском крае прописывают в проекте закона о том, что в основном это инфраструктура строительства, реконструкция и обслуживание инфраструктуры. В Санкт-Петербурге, поскольку у них была другая проблема, они прописали, что иностранные организации могут участвовать. Пока каждый делает по своему, и наверное, скорее всего и уже есть такая тенденция, что будет всё-таки принят единый закон, который пропишет всё-таки понятие, что относится к ГЧП, какие модели имеют права на существование и закрепят, приведут к некоему единоначалию всё это разнообразие законов.

А.П.: Здесь вопрос сразу. Назрела какая-то ситуация? Для нас это сильно актуально? Иными словами, почему мы должны заниматься этим и почему мы должны заниматься такой методологией?

М.Д.: На самом деле потребность всё-таки в этом законе есть, потому что существуют проекты, которые требуют вливаний финансовых, в которых государство хочет привлечь частный бизнес, и отсутствие законодательной базы несёт риски и для власти. На сегодняшний день органы законодательной власти без отсутствия определённых полномочий, которые делегированы законами, не могут осуществлять деятельность по передаче определённых прав, либо собственности на объекты именно социальной сферы. Если говорить про регионы, то есть лидером среди регионов является Санкт-Петербург, в 2006 году у них был принят закон, у них уже есть реализованные проекты, то есть завод твёрдо-бытовых отходов в посёлке Янино, строительство и реконструкция аэропорта Пулково. Была потребность, она за собой повела создание закона, к которому уже ряд постановлений правительства вышел, имеется в виду местного регионального, и тем самым уже рабочие модели. Вот буквально осенью завершился очередной конкурс на реконструкцию очистных сооружений, то есть появление механизмов способствовало повышению эффективности и привлечение инвесторов в проект.

А.П.: То есть мы не говорим, что этих проектов бы не было, без этих законов, просто ну немного отшлифовали наверное взаимоотношения. Они бы всё равно были, согласитесь, основываясь на действующее законодательство.

М.Д.: Ну, чем крупнее проект, тем больше риски. Если мы даже будем говорить про строительство Пулково, только первый этап у них стоимость больше миллиарда евро. И любой инвестор, взяв такой проект, наверняка будет требовать гарантий. Если существующее законодательство не даёт ему таких гарантий, то он, наверное, подумает, стоит ли в эту тему входить.

Ю.Х.: Что касается нашего законопроекта, Пермского края, мы ждём появления эталонного законопроекта? Мы знакомимся с опытом других территорий или мы идём своим собственным путём?

М.Д.: Работа по созданию закона была проведена очень большая. Привлекалась даже международная юридическая компания по созданию…

Ю.Х.: Давайте скажем, что он даже выносился на законодательное собрание, но был отклонён в этом году, но планировали, что его примут до конца 2011 года, но так увы не случилось. Может быть это и хорошо, кстати.

М.Д.: Да, такие планы были на самом деле. Порядка месяца назад он выносился на ЗС на обсуждение, но был отклонён с рядом замечаний. По нему были получены в частности замечания антимонопольной службы, генеральной прокуратуры, опять же связанный по большей части с отсутствием федерального закона, который бы прописывал данный термин. Но особенность в чём. Все эти обсуждения велись без бизнес-сообщества. В обсуждении закона участвовали органы государственной власти, а бизнес не привлекался. И созданием рабочей группы мы как раз хотим восполнить этот пробел, потому что нельзя создавать описание взаимоотношения двух сторон, не привлекая при этом одну из сторон.

А.П.: А кому это больше надо, на ваш взгляд, государству или бизнесу?

М.Д.: Я думаю, что здесь взаимный интерес. Конечно, в первую очередь проекты вносит само государство, оно определяет приоритеты, но бизнес тоже должен высказывать своё мнение, какие сферы ему на данный момент интересны, куда он готов идти, потому что проводить конкурсы по государственно-частному партнёрству на объекты, в которым бизнес не заинтересован, тоже, наверное, нецелесообразно. Должно быть какое-то предварительное обсуждение.

А.П.: Не кажется ли нам всем, что в данном случае бизнес должен быть немного поактивнее? Потому что мне вот сейчас на память приходит один из примеров, я участвовал в одной из рабочих групп, где обсуждали какие-то вещи, которые государство должно было сделать для бизнеса. Возник вопрос, а бизнесу это надо? Есть ли какие-то заказы от бизнеса на эти все вещи, услуги. И пришли к выводу, что бизнес действует достаточно вяло и инициативы никакой не проявляет. Здесь должна быть эта инициатива более ярко выраженная?

М.Д.: Конечно. И рабочая группа в торгово-промышленной палате как раз об этом и свидетельствует. Мы даже не ожидали такой отклик от членов палаты, поскольку они активно стали включаться в работу, и после того, как прошла информация о создании рабочей группы, количество членов начало увеличиваться. Я думаю, что в итоге мы получим некий механизм, который позволит высказать общее мнение бизнес-сообщества по данному направлению, и который будет услышан разработчиками закона.

Ю.Х.: Всё-таки мы ждём эталонного закона или будем идти сами собственным путём?

М.Д.: Поскольку сейчас уже есть заявленные проекты, по которым даже уже ведётся работа, то я думаю, что ждать эталонного не стоит. Мы должны принять собственный закон, который позволит двигаться дальше и который позволит снять барьеры, что на сегодняшний день существуют, тем самым развивать инфраструктуру.

А.П.: Когда появится главенствующий федеральный закон, у нас есть гарантия того, что он будет коррелироваться со всеми региональными? Наш не будет бесполезным в этом случае?

М.Д.: Я думаю, что не будет, поскольку при разработке пермского закона и в других регионах используется, так называемый, эталонный закон, разработанный экспертным советом при комитете предпринимательства при государственной Думе…

А.П.: Принятый закон или законопроект?

М.Д.: Это эталонный закон, некий рекомендательный документ, который носит рекомендательный характер, но который, тем не менее, прописывает общие правила для всех регионов.

Ю.Х.: Говорим о проблеме государственно-частного партнёрства, даже не о проблеме, а о системе как таковой. Пытаемся разобраться, что же это всё-таки такое. Максим, вы говорили о том, что сфера ГЧП может затрагивать абсолютно все сферы: культура, ещё что-то. Вместе с тем во всём мире основная область применения ГЧП – это постройка автомагистралей, оставшуюся часть занимает отрасль ЖКХ. На мой взгляд, у нас в России, в Пермском крае это самые проблемные сферы, не просто потому что они работают ни шатко ни валко, но есть ещё и такая проблема, мы зачастую не можем разобраться, кто же там собственник, например, этой части труб, этих коммуникаций или этой части дорог. Как вы предполагаете привлекать бизнес, если государство зачастую само не разобралось с этими вопросами?

М.Д.: Для этого необходима определённая подготовительная работа на этапе предваряющем государственно-частное партнёрство. Государство должно, вы правильно говорите, передавать объекты, которые имеют понятную структуру собственности, наличие документации. Оно должно обеспечивать беспрепятственный вход бизнесу, то есть бизнес должен понимать, куда он заходит, и это делается именно за счёт какой-то предварительной работы, которая, наверное, тоже требует определённых затрат, но эти затраты должны за счёт эффективности окупаться.

Ю.Х.: Всё равно не могу понять, как у нас в сфере ЖКХ, допустим, будут работать в сфере государственно-частного партнёрства? Вы как человек разбирающийся поясните, просто, что называется на пальцах.

М.Д.: На сегодняшний день, если мы будем говорить про сферу ЖКХ, это наиболее проблемная сфера, потому что с одной стороны есть ограничения тарифные, связанные с доступностью для населения услуг, с другой стороны мы имеем очень высокий износ сетей. Поэтому государство на сегодняшний день не может само обеспечить в полной мере обновление этих сетей, и только за счёт привлечения частного бизнеса, сможет, либо иных денег. Допустим, сейчас активно обсуждается возможность привлечения пенсионных средств в инфраструктурный проект, то есть из государственных пенсионных фондов и т.д. Пришедшему инвестору что нужно? Нужно чёткое понимание возврата инвестиций. Если ему показывают динамику инвестиционного тарифа, если он понимает, как будет происходить возврат вложенных им средств, пусть это будет не через 2-3 года, а через пять лет, серьёзный крупный инвестор готов на это пойти. Опыт ближнего Зарубежья, стран Прибалтики, и опыт Великобритании показывает, что на самом деле это работает, что удаётся повысить, поскольку частный бизнес он заточен именно на результативность, заточен на сокращение своих затрат.

А.П.: У нас есть телефонный звонок. Здравствуйте, как вас зовут?

Слушатель: Добрый день, меня зовут Пётр. Скажите, пожалуйста, ваша деятельность в основном настроена на малый бизнес, я как понимаю?

Ю.Х.: Не обязательно. Мы говорим про бизнес вообще.

Слушатель: Хорошо. Давайте начнём про малый бизнес. В чистом виде насколько это может быть интересно малому бизнесу, и может быть примеры какие-то. Мусоросжигательные заводы, реконструкция аэропортов, Новогор, это не малый бизнес. А вот именно малому бизнесу есть какие-то проекты?

А.П.: Вопрос хороший, Пётр, спасибо.

М.Д.: Спасибо за вопрос. На самом деле далеко за примерами ходить не надо. Пример, который может быть не на слуху, но который имеет место, это концессия детских садов в Пермском крае. Вот пример государственно-частного партнёрства, когда существующее сооружение передаётся оператору, а оператор начинает работать в рамках концессионного соглашения, оказывать услуги по обслуживанию детского сада.

Ю.Х.: Понятно. Вот смотрите, у бизнеса всё-таки цель глобальная, получение прибыли. Вы говорите о том, что идея ГЧП привлекать бизнес социально значимый. Как может уживаться социалка и привлечение прибыли рядом? Каким образом это будет коррелироваться?

А.П.: Да, когда мы говорим о том, что в наших условиях говорить о социальной ответственности бизнеса, в принципе, наверное, не приходится, потому что бизнес еле выживает в таких условиях.

М.Д.: Вы здесь абсолютно правы. Интерес бизнеса в следующем, что как правило инфраструктурные проекты, это проекты востребованные всегда. Если мы говорим о свободном рынке, то там присутствует конкуренция, свободная рука рынка, так называемая. Если мы говорим про инфраструктуру, то люди всегда будут ездить по дорогам, люди всегда будут пользоваться детскими садами. С этой точки зрения бизнесу становится интересно заходить в подобные сферы, поскольку это гарантированный бизнес на долгие годы. Тем самым, возможно не получая какую-то большую прибыль за короткий промежуток времени, он на долгом промежутке времени получает определённую рентабельность, пусть небольшую, но стабильную. Здесь принцип риск доходности очень хорошо прослеживается. У вас минимизируются риски, за счёт этого и доходность другая.

Ю.Х.: Вы знаете, сегодня если брать тот же пример со сферой ЖКХ, наши управляющие компании неплохо устроились. Все тарифы лежат на наших плечах, плечах собственников. А тут ещё и бизнес зайдёт, понимаете? Как тут быть? Где гарантия того, что из нас бедных собственников, потребителей жилищно-коммунальных услуг не начнут доить дважды?

А.П.: Или кусок дороги частной поставил, и народ опять спросит, отчего с меня деньги берут, по этой дороге я всю жизнь ездил. Это ведь тоже вопрос.

М.Д.: Да, вы правы. Это решается определённой системой результативности для частного бизнеса, то есть закон предусматривает ответственности как для государства в части минимизации риска, так и для бизнеса в части обеспечения услуг требуемого качества. То есть те же платные дороги, которые вы упомянули, за рубежом прекрасно видно, что есть муниципальные дороги, по которым вы можете ездить, наверное, не очень быстро, и платная дорога, как правило, это хай-вей, где вы за определённую плату можете с комфортом и быстро добраться. Поэтому то, о чём вы говорите, легко снимается системой результативности, которая прописывается опять же в соглашении, то есть бизнесмен должен обеспечить услуги определённого качества, либо показать динамику в течении определённого периода.

Ю.Х.: Хорошо, тогда мы подошли к такому важному вопросу, это финансирование совместных проектов, опять же как это будет прописано? Будет ли это только государство финансировать, либо это бизнес будет вкладывать какие-то средства, как здесь? И самое главное разделение по факту, проект уже входит в жизнь, он начинает работать, кто с этого будет иметь прибыль?

М.Д.: На самом деле от этой схемы выигрывают все. Как я уже сказал существует порядка восьми форм взаимодействия, некоторые из них совершенно не требуют бюджетного финансирования, все вложения осуществляет частный бизнес, при этом ещё и отчисляют определённую ежегодную, ежемесячную плату за пользование объектом, либо оказания определённой услуги. Всё зависит от того, какую модель мы будем выбирать. Это совершенно не значит, что с появлением закона ГЧП в Пермском крае, возрастёт какая-то нагрузка на бюджет, определённые затраты будут, связанные с подготовкой передачи, с определённой разработкой документации, но в дальнейшем возможны и обратные ситуации, когда государство ещё и получает.

А.П.: В этой модели вполне возможны такие ситуации, когда государство выполняет свою функцию социальную, привлекая бизнесменов и давая им работать, получается даже немного облегчает нагрузку на бюджет, создавая для них возможность работать. Если уж простой такой примитивный пример приводить, в первобытность моего спортивного комитета, я предлагал такую вещь, это был 2004 год, давайте создадим условия, например, для человека, который готов построить теннисный корт, он будет с него зарабатывать, может вернёт те деньги, что вложены, или на каких-то других условиях там. Но при этом он возьмёт на себя заботу, скажем, о соответствующей федерации. Тогда мне сказали, что никаких механизмов у нас просто нет, наше финуправление сказало, механизмов таких нет. На этом все мои предложения и идеи закончились. Сейчас, как я понимаю, такие вещи возможны?

М.Д.: Создание корта, пример отображает, но если вы разрешили создать корт, предоставили для этого землю, определили бы цену за услугу, и в определённый период этот корт был бы передан в собственность городу, федерации, то это был бы пример государственно-частного партнёрства.

Ю.Х.: Сегодня уже есть некие намётки какие проекты в Пермском крае будут реализованы по схеме ГЧП? Приходит ли бизнес к вам с этими предложениями, или вы уже сами видите, что вот здесь было бы неплохо поработать именно в этом направлении?

М.Д.: Пример, который фактически реализуется, это строительство восточного обхода второй очереди. Уже был объявлен конкурс. К сожалению, сейчас несколько процесс затормозился, но это пример, который в постановлении Правительства Пермского края прямо прописан, как реализуемый на принципах государственно-частного партнёрства.

А.П.: А в этом проекте у кого какая выгода? У государства понятна, строится дорога, а у бизнесменов?

М.Д.: Я думаю, что не настолько погружался в этот договор, чтобы точно сказать, как там реализуется, но он скорее всего реализуется на принципах концессии.

Ю.Х.: Время нашей передачи подходит к концу. Я думаю, что с помощью, Максима Дьякова мы разобрались хотя бы немного в схеме государственно-частного партнёрства. Я думаю, что это не последняя наша встреча, поскольку на следующий год это принятие соответствующего законопроекта, ну и какие-то новые проекты по схеме государственно-частного партнёрства. Спасибо вам за участие.

А.П.: Занимайтесь бизнесом, друзья.